Propositions de Warren Mosler pour le Trésor, la Fed, le FDIC et le système bancaire

par

Warren B. Mosler

11 octobre 2009


Traduction par Robert Cauneau – MMT France

Le but de ce document est de présenter des propositions pour le Trésor, la Fed et le système bancaire. L’État part de l’hypothèse qu’il existe à des fins d’intérêt public, et je m’en sers comme hypothèse directrice dans mes propositions. Je commencerai par mes propositions concernant le système bancaire, car les opérations bancaires influencent à la fois les opérations de la Fed et celles du Trésor.

Propositions pour le système bancaire

Les banques américaines sont des partenariats public/privé, établis dans le but public d’accorder des prêts sur la base d’une analyse du crédit. Pour soutenir ce type de prêt sur une base continue et stable, il faut une source de financement qui ne dépende pas du marché. Par conséquent, la plupart des systèmes bancaires du monde comprennent une certaine forme d’assurance des dépôts des États, ainsi qu’une banque centrale disposée à prêter à ses banques membres.

Dans le cadre d’un régime d’étalon-or ou d’un autre régime de taux de change fixe, le financement bancaire ne peut être garanti de façon crédible. En fait, les régimes de taux de change fixes, de par leur conception, fonctionnent avec une contrainte permanente du côté de l’offre de la monnaie convertible. Les banques sont tenues de détenir des réserves de devises convertibles, afin de pouvoir répondre aux demandes de retrait des déposants. La confiance est essentielle pour les banques qui travaillent selon l’étalon-or. Aucune banque ne peut opérer avec des réserves à 100%. Elles dépendent du fait que les déposants ne paniquent pas et essaient d’encaisser leurs dépôts pour obtenir de la monnaie convertible. Les États-Unis ont connu une série de graves dépressions à la fin des années 1800, la « panique » de 1907 étant suffisamment inquiétante pour donner lieu à la création de la Réserve fédérale en 1913. La Fed devait être le prêteur de dernier recours pour s’assurer que la nation ne passerait plus jamais par une autre année 1907. Malheureusement, cette stratégie a échoué. La dépression de 1930 a été encore pire que la panique de 1907. Le régime de l’étalon-or a empêché la Fed de prêter à ses banques la monnaie convertible dont elles avaient besoin pour répondre aux demandes de retrait. Après des milliers de faillites bancaires catastrophiques, un jour férié a été déclaré et les banques restantes ont été fermées par l’État pendant que le système bancaire était réorganisé. Lorsque le système bancaire a rouvert ses portes en 1934, la convertibilité de la monnaie en or a été définitivement suspendue (au niveau national) et les dépôts bancaires ont été couverts par l’assurance-dépôts fédérale. La Réserve fédérale n’a pas réussi à arrêter les dépressions. C’est l’abandon de l’étalon-or qui a fait la différence.

80 ans se sont écoulés depuis la grande dépression. Il faudrait maintenant des politiques exceptionnellement médiocres pour que même la grave récession actuelle dégénère en dépression, même si des politiques budgétaires mal avisées et trop restrictives ont malheureusement prolongé le rétablissement de la production et de l’emploi.

La dure leçon de l’histoire bancaire est que la discipline du marché ne s’applique pas au passif des banques. Par conséquent, les banques étant financées sans limite par des dépôts assurés par l’État et des prêts de la banque centrale, la discipline se situe entièrement du côté de l’actif. Il s’agit notamment de se limiter aux actifs jugés « légaux » par les autorités de réglementation et aux exigences minimales en matière de capital également fixées par les autorités de réglementation.

Étant donné que l’objectif public des banques est de fournir un système de paiement et de financer des prêts sur la base d’une analyse de crédit, des propositions et des restrictions supplémentaires sont nécessaires :

1. Les banques ne devraient être autorisées qu’à prêter directement aux emprunteurs, puis à gérer et conserver ces prêts dans leurs propres bilans. La vente de prêts ou d’autres actifs financiers à des tiers ne sert aucun objectif public supplémentaire, mais la réglementation et la supervision de ces activités entraînent des coûts réels importants pour l’État. Et le fait de ne pas réglementer et superviser de manière adéquate ces activités sur le marché secondaire a également de graves conséquences. Pour cette raison (absence d’utilité publique et augmentation géométrique des charges réglementaires avec des coûts sociaux importants en cas de manquement à la réglementation et à la supervision), il devrait être interdit aux banques de s’engager dans toute activité de marché secondaire. L’argument selon lequel ces secteurs pourraient être rentables pour les banques n’est pas une raison pour étendre les entreprises soutenues par l’État à ces secteurs.

2. Les banques américaines ne devraient pas être autorisées à contracter le LIBOR. Le LIBOR est un taux d’intérêt fixé dans un pays étranger (le Royaume-Uni) avec une composante importante et subjective qui n’est pas du ressort de l’Etat américain. Une partie de la crise actuelle est due à l’incapacité de la Réserve fédérale à ramener les paramètres du LIBOR à son taux d’intérêt cible, alors qu’elle essayait d’aider des millions de propriétaires américains et d’autres emprunteurs qui avaient contacté des banques américaines pour payer des intérêts basés sur les paramètres du LIBOR. Désespérant de faire baisser les taux d’intérêt en dollars américains pour les emprunteurs nationaux, la Réserve fédérale a eu recours à une politique à très haut risque consistant à avancer des lignes de crédit illimitées, fonctionnellement non garanties, en dollars américains, appelées « lignes de swap », à plusieurs banques centrales étrangères. Ces prêts ont été accordés au taux cible bas de la Fed, dans l’espoir que les banques centrales étrangères prêteraient ces fonds à leurs banques membres aux taux bas, et feraient ainsi baisser les paramètres du LIBOR et le coût des emprunts en dollars américains pour les ménages et les entreprises américains. Les prêts aux banques centrales étrangères ont culminé à environ 600 milliards de dollars et ont finalement contribué à faire baisser les taux LIBOR. Mais les risques étaient importants. La Fed n’a aucun moyen de recouvrer un prêt d’une banque centrale étrangère qui choisit de ne pas le rembourser. Si, au lieu de conclure des contrats sur la base du LIBOR, les banques américaines avaient lié leurs taux d’emprunt et leurs lignes de crédit au taux des fonds fédéraux américains, ce problème aurait été évité. Les taux payés par les emprunteurs américains, y compris les propriétaires et les entreprises, auraient baissé comme le souhaitait la Fed lorsqu’elle a réduit le taux des fonds fédéraux.

3. Les banques ne devraient pas être autorisées à avoir des filiales de quelque nature que ce soit. Il n’y a aucun intérêt public à permettre aux banques de détenir des actifs « hors bilan ».

4. Les banques ne devraient pas être autorisées à accepter des actifs financiers en garantie de prêts. L’effet de levier financier ne sert aucun objectif public.

5. Les banques américaines ne devraient pas être autorisées à prêter à l’étranger. Le fait de permettre aux banques américaines de prêter à des fins étrangères ne sert aucun objectif public.

6. Les banques ne devraient pas être autorisées à acheter (ou à vendre) des assurances contre les défaillances de crédit. L’objectif public de la banque en tant que partenariat public/privé est de permettre au secteur privé d’évaluer le risque, plutôt que de laisser le secteur public évaluer le risque par le biais de banques publiques. Si, au lieu de cela, une banque s’appuie sur l’assurance crédit, elle transfère la tarification du risque à un tiers, ce qui va à l’encontre de l’objectif public du système bancaire public/privé actuel.

7. Les banques ne devraient pas être autorisées à s’engager dans des opérations pour compte propre ou dans des activités lucratives autres que les prêts de base. Si le secteur public veut s’aventurer hors du secteur bancaire pour un objectif public présumé, il peut le faire par d’autres moyens.

8. Ma dernière proposition pour les banques dans ce projet est d’utiliser des modèles de crédit approuvés par la FDIC pour l’évaluation des actifs bancaires. Je n’autoriserais pas l’évaluation au prix du marché des actifs bancaires. En fait, s’il existe un argument valable pour évaluer un actif bancaire particulier aux prix du marché, cela signifie probablement que cet actif ne devrait pas être un actif bancaire autorisé en premier lieu. L’objectif public des banques est de faciliter les prêts basés sur l’analyse du crédit plutôt que sur l’évaluation du marché. Et la fourniture connexe d’un financement assuré par l’État permet de conserver ces prêts jusqu’à leur échéance sans problème de liquidité, à l’appui de ce même objectif public. Par conséquent, l’évaluation au marché plutôt que l’évaluation par l’analyse de crédit ne sert aucun autre objectif public et compromet l’objectif public existant de fournir une plateforme stable pour les prêts.

Propositions pour la FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation)

J’ai trois propositions pour la FDIC.

La première consiste à supprimer le plafond de 250 000 dollars pour l’assurance-dépôts. L’objectif public derrière ce plafond est d’aider les petites banques à attirer les dépôts, en partant du principe que s’il n’y avait pas de plafond, les grands déposants se tourneraient vers les grandes banques. Cependant, une fois que la Fed aura reçu l’ordre de négocier sur les marchés des fonds fédéraux avec toutes les banques membres, sans limite de taille, la question du financement disponible sera sans objet.

La seconde est de ne pas taxer les banques afin de récupérer les fonds perdus lors des faillites bancaires. La FDIC devrait être entièrement financée par le Trésor américain. Les taxes sur les banques solvables ne devraient pas être basées sur les besoins de financement de la FDIC. Les taxes sur les banques ont des ramifications qui peuvent soit servir, soit entrer en conflit avec les objectifs publics plus larges qui sont supposés être servis par la participation de l’Etat au système bancaire. Il s’agit notamment du maintien du système de paiement et des prêts basés sur l’analyse du crédit. Toute taxe sur les banques devrait être jugée entièrement en fonction de la façon dont cette taxe sert ou ne sert pas l’objectif public.

Ma troisième proposition pour la FDIC est de faire son travail sans aucune aide du Trésor (à part le financement de toute dépense de la FDIC). La FDIC est chargée de reprendre toute banque qu’elle juge insolvable, puis de vendre cette banque, de vendre les actifs de la banque, de réorganiser la banque, ou toute autre action similaire qui sert l’objectif public de participation de l’Etat au système bancaire. Le programme TARP a été établi, du moins en partie, pour permettre au Trésor américain d’acheter des actions dans des banques spécifiques afin d’éviter qu’elles ne soient déclarées insolvables par la FDIC, et pour leur permettre de continuer à disposer d’un capital suffisant pour continuer à prêter. Ce que le
TARP a cependant révélé est l’échec total des administrations Bush et Obama à comprendre l’essence du fonctionnement du système bancaire. Dès qu’une banque subit des pertes supérieures à son capital privé, les pertes supplémentaires sont couvertes par la FDIC, une branche de l’État américain. Si le Trésor « injecte du capital » dans une banque, tout ce qui se passe, c’est qu’une fois que les pertes dépassent le même montant de capital privé, le Trésor américain, qui est également une branche de l’État américain, est le prochain à subir les pertes jusqu’à concurrence de son apport en capital, la FDIC couvrant les pertes au-delà. Qu’est-ce que les achats de fonds propres des banques par le Trésor changent donc ? Une fois le capital privé perdu, les pertes sont prises en charge par le Trésor américain et non par la FDIC, qui est également financée par le Trésor américain. Pour l’État américain et les « contribuables », cela ne fait aucune différence, que le Trésor couvre les pertes indirectement en finançant la FDIC, ou directement après avoir « injecté du capital » dans une banque. Tout ce qui était nécessaire pour atteindre le même objectif que le programme TARP – permettre aux banques de continuer à fonctionner et à acquérir des dépôts assurés par le FDIC – était que le FDIC réduise directement les exigences de capital privé. Au lieu de cela, et comme preuve directe d’une ignorance coûteuse de la dynamique du modèle bancaire, les administrations Obama et Bush ont brûlé des quantités considérables de capital politique pour obtenir l’autorisation législative permettant au Trésor d’acheter des participations dans des dizaines de banques privées. Et, pour aggraver les choses, tout cela a été comptabilisé comme une dépense supplémentaire pour le déficit fédéral. Bien que cela n’aurait pas d’importance si le Congrès et les administrations comprenaient le système monétaire, le fait est qu’ils ne le comprennent pas, et le TARP a donc limité leur inclination à faire d’autres ajustements fiscaux pour restaurer l’emploi et la production. Ironiquement, la politique budgétaire trop stricte continue de contribuer à l’augmentation du taux de délinquance et de défaut de paiement pour les prêts bancaires, ce qui continue d’entraver la croissance souhaitée du capital bancaire.

Propositions pour la Réserve fédérale

1. La fed devrait prêter sans garantie aux banques membres, et en quantités illimitées à son taux cible de fed funds, en négociant simplement sur le marché des fed funds. Il n’y a aucune raison de faire autrement. Actuellement, la Fed ne prête à ses banques que sur une base entièrement garantie. Cependant, cela est à la fois redondant et perturbateur. La Fed exigeant des garanties lorsqu’elle prête est redondante car tous les actifs bancaires sont déjà entièrement réglementés par les régulateurs fédéraux. C’est le travail des régulateurs de s’assurer que tous les dépôts assurés par la FDIC sont « sûrs » et que « l’argent du contribuable » n’est pas menacé par des pertes qui dépassent le capital privé disponible. Par conséquent, la FDIC a déjà déterminé que les fonds prêtés par la Fed à une banque ne peuvent être investis que dans des actifs « légaux » et que la banque est suffisamment capitalisée comme l’exige la loi. Il n’y a pas de place pour une « mauvaise utilisation » des fonds de la Fed, car les banques peuvent déjà obtenir un financement pratiquement illimité grâce aux dépôts assurés par la FDIC. La seule différence entre les banques qui se financent avec des dépôts assurés par le FDIC et celles qui se financent directement auprès de la Fed peut être le taux d’intérêt que la banque peut avoir à payer, mais c’est aussi l’objectif de la politique monétaire de la Fed de cibler le taux des fonds fédéraux. La Fed a également tendance à fixer des limites de quantité lorsqu’elle prête à ses banques membres, alors qu’il y a tout lieu de prêter en quantité illimitée. Les prêts bancaires ne sont pas limités par les réserves, donc le fait de limiter les prêts aux banques par la quantité ne modifie pas les prêts. Ce que la contrainte des réserves fait, c’est modifier le taux des fonds fédéraux, qui est le taux que les banques paient pour les réserves ainsi que le taux cible de la Fed. Ainsi, la seule façon pour la Fed de stabiliser complètement le taux des fonds fédéraux à son taux cible est de simplement offrir de fournir des fonds illimités à ce taux et d’offrir d’accepter des dépôts de fonds fédéraux à ce même taux cible. Et comme il n’y a aucun risque monétaire ni aucune conséquence économique négative à prêter des quantités illimitées à son taux cible, il n’y a aucune raison de ne pas le faire. Un autre avantage de cette politique serait d’éliminer entièrement le marché interbancaire des fed funds. Il n’y a aucun intérêt public à ce que les banques échangent des fed funds entre elles alors qu’elles peuvent le faire avec la Fed, et les coûts de transaction sont également réduits. Et pour éliminer entièrement les marchés interbancaires, la Fed a l’option supplémentaire de fournir un financement avec une structure complète de taux à ses banques pour à la fois cibler ces taux et éliminer le besoin de tout échange interbancaire.

2. Je limiterais l’utilisation par la Fed des banques comme agents de la politique monétaire. Je ne poursuivrais pas la politique consistant à tenter d’établir des partenariats publics/privés supplémentaires dans le but d’acheter divers actifs financiers. Au lieu de cela, si j’étais d’accord avec la nécessité d’acheter ces actifs, j’autoriserais le système bancaire à le faire selon les mêmes principes que ceux proposés pour les nouveaux partenariats public/privé. Cela pourrait prendre la forme d’une autorisation pour les banques de placer ces « actifs éligibles » sur un compte séparé, où les pertes sur le capital de la banque seraient limitées, par exemple, à 10 % de l’investissement dans ces comptes. Cela aurait le même résultat que les partenariats public/privé récemment proposés, mais dans le cadre du système bancaire existant, hautement réglementé et supervisé. Les banques sont l’instrument approprié de la politique monétaire pour cibler la structure à terme des taux d’intérêt ajustés au risque. Pourquoi s’exposer aux dépenses et aux risques liés à la création de nouveaux partenariats public/privé alors qu’il existe déjà environ 8 000 banques membres créées à cette fin ?

3. Je rendrais permanente la politique actuelle de taux d’intérêt zéro. Cela minimise les pressions des coûts sur la production, y compris l’investissement, et contribue ainsi à stabiliser les prix. Elle minimise également les revenus des rentiers, encourageant ainsi une plus grande participation de la population active et une augmentation de la production réelle. En outre, comme les secteurs non gouvernementaux sont des épargnants nets d’actifs financiers, cette politique nuit aux épargnants plus qu’elle n’aide les emprunteurs, de sorte qu’un ajustement budgétaire tel qu’une réduction des impôts ou une augmentation des dépenses serait approprié pour soutenir la production et l’emploi.

4. Je demanderais à la Fed d’offrir une assurance contre le risque de défaut de paiement sur tous les titres du Trésor par le biais de son système bancaire à tout acheteur. Il n’y a pas de risque de défaut dans les titres du Trésor américain, mais si les acteurs du marché veulent acheter une telle assurance, je la rendrais disponible par l’intermédiaire de la Fed. Cela permettrait de maintenir les primes et la perception du risque à un niveau déterminé par la Fed. Je suggérerais qu’elle l’offre librement à 5 points de base pour toute échéance.

Propositions pour le Trésor public

1. Je cesserais toute émission de titres du Trésor. Au lieu de cela, toute dépense en déficit s’accumulerait sous forme de soldes de réserve excédentaires à la Fed. L’émission de titres du Trésor assortis d’une politique de devises et de taux de change flottants non convertibles n’est d’aucune utilité publique. L’émission de titres du Trésor ne sert qu’à soutenir la structure à terme des taux d’intérêt à des niveaux plus élevés que ce ne serait le cas. Et comme les taux à plus long terme sont le domaine de l’investissement, des taux à plus long terme plus élevés ne servent qu’à fausser négativement la structure des prix de tous les biens et services.

2. Je n’autoriserais pas le Trésor à acheter des actifs financiers. Cela ne devrait être fait que par la Fed, comme cela a toujours été le cas. Lorsque le Trésor achète des actifs financiers au lieu de la Fed, tout ce qui change, c’est la réaction du Président, du Congrès, des économistes et des médias, qui interprètent à tort les achats d’actifs financiers par le Trésor comme des « dépenses déficitaires » fédérales qui limitent les autres options budgétaires.

Conclusion

Je conclurai par mes propositions visant à soutenir la demande globale et à rétablir la production et l’emploi.

1. Une exonération totale de la taxe sur les salaires au sein de laquelle le Trésor verse toutes les cotisations pour les salariés et les employeurs. Cela rétablit immédiatement le pouvoir d’achat de ceux qui travaillent encore et leur permet d’effectuer leurs paiements hypothécaires, ce qui stabilise également le système bancaire.

2. Je distribuerais 150 milliards de dollars de partage des recettes aux gouvernements des États par habitant. Cela stabiliserait les gouvernements des États qui réduisent actuellement leurs services publics en raison de la baisse des recettes due à la récession. La répartition par habitant la rend  » équitable  » et ne  » récompense pas les mauvais comportements « .

3. Je demanderais au gouvernement fédéral de financer des emplois à temps plein à 8 $ l’heure pour quiconque veut et peut travailler, ce qui comprend les prestations de soins de santé. Ceci fournit un stock tampon de main-d’œuvre employée qui est un point d’ancrage de prix supérieur à notre stock tampon actuel de chômeurs. Cela contribue à soutenir l’expansion de l’emploi dans le secteur privé à mesure que l’économie s’améliore. Il a été démontré que le secteur privé préfère embaucher ceux qui travaillent déjà plutôt que ceux qui sont au chômage. Ces trois propositions, ainsi que les propositions ci-dessus pour la Fed, le Trésor, la FDIC et le système bancaire, rétabliront rapidement l’économie américaine à une croissance positive et au plein emploi, et établiront un système bancaire qui favorisera l’objectif public visé et exigera moins de réglementation tout en réduisant considérablement le risque systémique inhérent à nos dispositions institutionnelles actuelles.


Texte original : neweconomicperspectives.org

Photo : Jessica Hill

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