Qu’est-ce que la MMT peut offrir aux pays en développement ?

par

Ndongo Samba Sylla

26/02/2020

Ndongo Samba Sylla est économiste du développement au bureau Afrique de l’Ouest de Rosa-Luxemburg-Stiftung à Dakar, Sénégal, et co-auteur du livre à paraître, The Last Colonial Currency: A History of the Franc CFA (Pluto Press, 2020).

Traduction Robert Cauneau – MMT France

L’année dernière, cinq sénateurs républicains ont pris une décision politique sans précédent dans un pays officiellement démocratique comme les États-Unis: ils ont présenté une résolution appelant le Sénat américain à condamner une théorie économique dont la mise en œuvre «constituerait un danger évident pour l’économie des États Unis ». Ils parlaient de la Théorie Monétaire Moderne, ou MMT. Mais qu’y avait-il de si scandaleux dans la théorie économique incriminée pour qu’elle mérite en premier lieu le rejet et la colère des politiciens de droite ?

La MMT postule beaucoup de choses qui semblent assez évidentes quand on y pense sérieusement, mais qui sont souvent cachées au grand public. Elle déclare, par exemple, que l’argent ne peut jamais manquer, que les gouvernements ayant une monnaie souveraine ne sont pas limités dans leurs dépenses par les impôts qu’ils perçoivent, que le chômage n’est ni inévitable ni un mal nécessaire pour atteindre la stabilité des prix (car les gouvernements souverains sur le plan monétaire sont en mesure de mener une politique de plein emploi préservant la stabilité des prix), et que la taille du déficit et de la dette d’un gouvernement souverain sur le plan monétaire comme les États-Unis importe moins que les objectifs économiques essentiels qu’ils servent.

La MMT est une approche macroéconomique qu’un certain nombre d’économistes hétérodoxes ont développée sur trois décennies, décrivant comment le système monétaire et les opérations budgétaires du gouvernement fonctionnent dans les pays qui émettent une monnaie souveraine. Elle attire de plus en plus l’attention des médias, notamment en raison de l’inspiration qu’elle offre aux partisans d’un Green New Deal aux États-Unis, en Europe et dans d’autres pays riches. Selon ses principaux auteurs, la MMT ne traite pas ultimement de la monnaie. Celle-ci n’est qu’un préalable pour aborder la question plus importante de la mobilisation des ressources nationales en vue du plein emploi de la main-d’œuvre et d’autres programmes publics.

L’accent mis par la MMT sur la mobilisation des ressources intérieures est ce qui rend son exploration intéressante pour les pays en développement, c’est-à-dire des pays qui disposent souvent de ressources abondantes mais ne parviennent pas à les mobiliser efficacement. Bien que la plupart des publications sur la MMT se concentrent sur les pays riches et bien que la MMT ne soit pas une théorie du développement, elle peut être utilisée comme une lentille heuristique à travers laquelle examiner les problèmes économiques dans les pays périphériques. Cependant, avant de nous pencher sur la pertinence de la MMT dans les pays économiquement dépendants dont la souveraineté monétaire est limitée, nous devons d’abord examiner ce que signifie réellement la souveraineté monétaire et quelles sont les objections à la MMT dans les pays en développement.

Que signifie être souverainement monétaire ?

Selon L. Randall Wray, l’une des principales figures de la MMT, un pays est un émetteur de monnaie souveraine s’il remplit les conditions suivantes:

« Le gouvernement national choisit une monnaie de compte dans laquelle la devise est libellée;

le gouvernement National impose des obligations (impôts, taxes, amendes, tribut, dîmes) libellées dans la monnaie de compte choisie;

le gouvernement national émet une devise libellée dans la monnaie de compte et accepte cette devise en paiement des obligations imposées; et

si le gouvernement national émet d’autres obligations à son encontre, celles-ci sont également libellées dans la monnaie de compte choisie et payables dans la propre devise du gouvernement national. »

Cette dernière condition signifie que le gouvernement ne contracte pas de dette libellée en devises étrangères. Selon Wray, «une cinquième considération importante» est d’avoir un taux de change flottant, car il offre plus de latitude budgétaire au gouvernement.

La MMT fait une distinction clé entre les utilisateurs de devises et les émetteurs de devises. Les ménages, par exemple, sont des utilisateurs de devises. En tant que tels, ils sont confrontés à des contraintes budgétaires : ils doivent équilibrer leurs revenus et leurs dépenses. Un émetteur de monnaie souveraine, en revanche, n’a pas de contraintes financières intrinsèques, ce qui signifie qu’il ne peut jamais «manquer d’argent» – il ne peut jamais devenir insolvable dans sa propre monnaie et peut donc en principe financer tout ce qui peut être acheté dans cette monnaie. En outre, il a en principe la possibilité de fixer le taux d’intérêt sur les obligations qu’il émet. Cela dit, les gouvernements monétairement souverains peuvent choisir de restreindre leur marge de manœuvre budgétaire, par exemple en plafonnant le niveau autorisé de déficit et de dette publics.

La MMT contredit la perspective de la «finance saine», qui assimile à tort les émetteurs de devises souveraines aux ménages. Cette erreur théorique obscurcit la véritable signification du déficit public et conduit souvent à des politiques économiques désastreuses. En effet, l’approche par la balance sectorielle montre que le déficit financier du gouvernement – dépenses publiques supérieures à ses recettes – correspond exactement à l’excédent financier du secteur non gouvernemental. En d’autres termes, le déficit public représente un excédent pour le secteur non gouvernemental. Si, pour une raison quelconque, le gouvernement est contraint de dégager un excédent financier – le gouvernement dépense moins que ses revenus – le secteur non gouvernemental devra nécessairement enregistrer un déficit financier. En l’absence d’une forte demande extérieure (c’est-à-dire un excédent du compte courant), cela se traduira généralement par une croissance et une création nette d’emplois plus faibles.

Du point de vue de la MMT, il n’y a donc guère de sens pour les émetteurs de devises souveraines à essayer de plafonner le déficit et la dette publics. Au lieu de cela, ils doivent, dans la limite des ressources réelles à leur disposition, faire du déficit afin de s’attaquer aux «déficits» les plus pressants exprimés en termes réels : chômage et sous-emploi, manque d’accès aux soins de santé et à l’éducation, manque de logement et d’infrastructure, etc. Contrairement aux interprétations hâtives, la MMT ne prétend pas que les gouvernements peuvent enregistrer des déficits comme bon leur semble. Elle reconnaît que les émetteurs de devises souveraines ont une réelle contrainte : l’inflation. Leur capacité à faire face à des déficits est limitée par les ressources réelles à leur disposition. Si les dépenses publiques nettes supplémentaires ne peuvent pas stimuler l’économie intérieure en raison des rigidités du côté de l’offre, l’inflation en résultera. Cependant, contrairement à l’approche néolibérale qui assure la stabilité des prix (des biens et services) en maintenant un taux de chômage élevé, la MMT propose plutôt une «garantie d’emploi» comme instrument facilitant à la fois la stabilité des prix et le plein emploi.

En raison de sa nature iconoclaste et de son attention médiatique renouvelée, la MMT est de plus en plus débattue et critiquée par les économistes mainstream et hétérodoxes. D’une manière étonnante, le cas des pays en développement est parfois utilisé pour plaider contre la MMT. Deux critiques fréquentes mais contradictoires, exprimées principalement sur les réseaux sociaux et dans des travaux non universitaires, sont adressées à la MMT : que la MMT ne peut pas être « appliquée » dans les pays en développement, et que sa « mise en œuvre » dans les pays en développement entraînerait une hyperinflation.

La MMT est-elle pertinente en dehors des pays riches?

L’opinion selon laquelle la MMT ne peut pas être «appliquée» dans les pays en développement est si imprécise qu’elle est nécessairement fausse. Qu’est-ce qui ne pourrait pas exactement être «appliqué»? Les enseignements de la MMT comme corpus théorique ou les prescriptions politiques inspirées de la MMT? Accepter ce point de vue implique d’approuver l’hypothèse discutable selon laquelle chacun des piliers théoriques de la MMT – le chartalisme, la monnaie endogène, l’approche par la balance sectorielle, la finance fonctionnelle et la garantie d’emploi – n’a aucune pertinence en termes d’analyse empirique au-delà du contexte des pays riches. En tant qu’outil descriptif, l’approche de la balance sectorielle est valable à la fois dans les pays riches et périphériques. En tant que guide pour la politique économique, la finance fonctionnelle est sans aucun doute beaucoup plus utile pour les pays en développement que les principes de la « finance saine ».

Il est quelque peu ironique que l’un des cadres analytiques les plus performants pour comprendre les dimensions monétaire et fiscale du colonialisme soit considéré comme non pertinent pour la plupart des anciennes colonies que nous appelons maintenant «pays en développement». En fait, la MMT est beaucoup mieux placée que les approches rivales pour expliquer la transition des monnaies indigènes aux monnaies coloniales.

L’histoire du colonialisme monétaire en Afrique offre de nombreuses illustrations du principe chartaliste selon lequel «les impôts actionnent la monnaie». Dans la plupart des cas, l’exploitation économique des colonies a présupposé une unification et une centralisation monétaires entre les mains de leur métropole respective. L’interdiction des monnaies indigènes allait de pair avec l’obligation de la population colonisée de payer des impôts dans la monnaie définie par la métropole.

Pour les puissances coloniales, les impôts – en particulier les impôts directs – n’étaient pas destinés à «financer» l’entreprise coloniale, mais plutôt à créer une demande pour la monnaie métropolitaine et ainsi réorienter les structures de production, de consommation et d’échange en fonction des besoins métropolitains. Pour pouvoir payer les impôts et avoir ainsi accès à la monnaie métropolitaine, les populations africaines devaient travailler, volontairement ou non, dans les secteurs où l’administration coloniale était prête à dépenser. Ce fut le cas au Nigéria et dans la plupart des colonies africaines, comme Toyin Falola et Matthew M. Heaton observent : «L’imposition de taxes directes a rendu pratiquement impossible pour les Nigérians d’éviter de participer à l’économie coloniale dans une certaine mesure. Afin de payer leurs impôts et de maintenir les individus et leurs familles du bon côté de la loi, de nombreux Nigérians se sont retrouvés engagés dans la main-d’œuvre salariée au moins à temps partiel. »

Les puissances coloniales telles que la Grande-Bretagne et la France n’étaient donc confrontées à aucune contrainte financière intrinsèque dans leurs colonies. Elles pouvaient s’offrir tous les biens et services qui pouvaient être achetés dans leur propre monnaie. Mais elles étaient confrontées à une réelle contrainte en termes de ressources : au départ, la plupart des travailleurs ne voulaient tout simplement pas s’impliquer dans l’économie coloniale.

MMT = Hyperinflation ?

La critique selon laquelle la «mise en œuvre» de la MMT dans les pays en développement entraînerait une hyperinflation est également infondée. Elle repose sur une conception simpliste qui assimile à tort la MMT à une approche favorisant inconditionnellement des déficits publics élevés financés par «l’impression de monnaie». Surtout, elle repose sur une méconnaissance de la nature de l’hyperinflation, dont les causes sont souvent confondues à tort avec celles de l’inflation.

L’hyperinflation en tant que phénomène a été extrêmement rare dans l’histoire moderne: selon une définition mensuelle (taux d’inflation mensuel supérieur à 50% pendant trente jours consécutifs), 57 épisodes ont été enregistrés depuis 1900. Le Venezuela est le dernier cas à ce jour. Les deux premières «vagues» d’hyperinflation se sont produites à la suite de chacune des deux guerres mondiales. La majorité des autres épisodes d’hyperinflation ont été observés entre 1973 et 1990 suite à l’effondrement du système de Bretton-Woods, et au début des années 1990 avec la chute du bloc soviétique et du socialisme d’État en Europe de l’Est. En Afrique, malgré les nombreuses expériences de mauvaise gestion monétaire, seuls trois pays sur 55 ont connu une hyperinflation : la République démocratique du Congo (ex-Zaïre), l’Angola et le Zimbabwe.

Trois facteurs ont généralement été nécessaires pour déclencher une spirale hyperinflationniste: l’instabilité politique interne (ex: conflits civils), l’effritement du tissu économique (baisse de la production, perturbation des chaînes d’approvisionnement, etc.) et un environnement extérieur hostile (guerres, conjoncture) réparations, embargos commerciaux et financiers, etc.). De ces trois facteurs, l’environnement extérieur hostile a généralement été le plus déterminant.

Dans la plupart des épisodes d’hyperinflation, le recours à la «planche à billets» n’était pas la cause initiale mais plutôt une conséquence du déclin économique et du manque d’aide extérieure. En fait, l’hyperinflation n’est jamais principalement un phénomène monétaire. Il s’agit plutôt d’un phénomène géopolitique qui émerge dans des pays confrontés à des difficultés politiques et économiques considérables lorsque la communauté internationale ne fournit pas un soutien adéquat. L’hyperinflation indique donc plus une faille majeure du système multilatéral qu’une simple histoire de mauvaise gestion monétaire ou d’irresponsabilité budgétaire.

Quoi qu’il en soit, l’hypothèse selon laquelle l’hyperinflation est ipso facto le résultat de l’activisme budgétaire du gouvernement n’est pas étayée par les faits, comme le souligne He Liping dans Hyperinflation, une Histoire Mondiale: «tant qu’un gouvernement a la capacité d’emprunter au niveau national ou international à un coût raisonnable, un déficit budgétaire, aussi important soit-il, ne devrait pas nécessairement conduire à l’hyperinflation ni même entraîner une inflation importante. C’est l’incapacité d’un gouvernement à emprunter qui conduit à l’adoption d’une politique inflationniste et qui finit par provoquer une hyperinflation au milieu des échecs politiques et institutionnels des programmes anti-inflation. »

Le spectre de la souveraineté monétaire

Faire valoir que la MMT pourrait être pertinente pour les politiques des pays en développement n’implique pas que les recommandations de politique pour les pays développés s’appliqueraient pleinement et uniformément à eux. En raison des contraintes spécifiques auxquelles sont confrontés les pays en développement, le propos doit être plus modeste. Comme l’écrit Randall Wray : «La MMT peut offrir des conseils utiles même si elle ne peut pas offrir une baguette magique pour faire disparaître tous les problèmes rencontrés par les pays en développement.»

À l’exception des pays en union monétaire (tels que les pays utilisant le franc CFA) ou qui sont dollarisés, les pays en développement sont formellement souverains en termes monétaires – dans le sens où ils ont une banque centrale nationale qui émet la monnaie dans laquelle ils collectent les taxes. Cependant, ils ne sont presque jamais souverains sur le plan monétaire au sens de la MMT. Cela a moins à voir avec la nature de leur régime de change qu’avec le fait qu’ils sont souvent obligés de s’endetter en devises étrangères. L’Afrique est un excellent exemple de cette situation difficile. Selon la Banque mondiale, en 2018, l’Algérie et le Nigéria, deux pays riches en hydrocarbures, étaient les deux pays africains les plus proches de satisfaire la condition de zéro dette souveraine en monnaie étrangère, avec un ratio dette publique extérieure / PIB d’environ 0,7% et 6,6%, respectivement.

L’endettement structurel des pays en développement en monnaies étrangères est un symptôme de leurs dépendances multiformes. Alors que les pays développés peuvent financer leurs déficits extérieurs dans leur propre monnaie (soit directement, soit en les convertissant en devises appropriées sur les marchés des changes), cette option n’est généralement pas disponible pour les pays en développement dont les devises ne sont pas demandées sur les marchés des changes. Outre cette asymétrie monétaire, les pays en développement dépendent des pays développés comme débouchés pour leurs exportations et comme sources d’importations de biens intermédiaires et de biens d’équipement. Dans ces circonstances, l’endettement en monnaies étrangères – ainsi que la promotion de l’investissement étranger direct – semble inévitable pour les pays en développement, car il leur permet d’obtenir des réserves de change pour payer les importations essentielles et la dette précédemment contractée. Même une «success story» comme la Corée du Sud n’a pas pu se passer de l’endettement extérieur.

En raison de leur subordination monétaire, financière, technologique, économique et militaire, les gouvernements des pays en développement ne jouissent manifestement pas de la même marge de manœuvre budgétaire que ceux des pays développés. Ce point est reconnu par certains chercheurs MMT qui décrivent un «spectre de souveraineté monétaire», un continuum le long duquel les pays sont classés en fonction du degré d’indépendance financière de leur gouvernement. Bien que la «contrainte extérieure» à laquelle sont confrontés les pays en développement agisse en fait comme une «contrainte d’inflation» sévère, son existence ne suffit pas pour s’opposer à la MMT. Après tout, du point de vue de la MMT, la question est de savoir comment, compte tenu de cette contrainte extérieure, maximiser la marge de manœuvre budgétaire des gouvernements des pays en développement. On ne sait pas dans quelle mesure les critiques à l’égard de la MMT ont fourni un compte rendu théorique alternatif et plus satisfaisant sur cette question spécifique.

Mobiliser les ressources existantes pour le changement

Malgré leur souveraineté monétaire limitée, les pays en développement ne manquent pas de ressources réelles – terres, travailleurs, matières premières, etc. Le problème est plutôt que ces ressources réelles ne sont pas utilisées (en particulier la main-d’œuvre) ou ne sont pas utilisées d’une manière qui profite à la vaste majorité de la population. Dans ce contexte, la principale recommandation de la MMT aux pays en développement est de faire de leur mieux pour mobiliser les ressources locales en privilégiant autant que possible le financement en monnaie nationale sur le financement extérieur (voir ici, ici et ici). En effet, les flux financiers extérieurs – en particulier l’aide, l’investissement étranger direct et la dette – ne «financent» qu’en apparence les pays en développement. Ce sont souvent des mécanismes pour drainer l’excédent économique des pays en développement.

Jan Kregel, économiste de renom et compagnon de route de la MMT, recommande une stratégie de développement pour les pays en développement basée sur la mobilisation de leur main-d’œuvre. L’objectif serait d’atteindre le plein emploi grâce à un programme de garantie d’emploi ou «emploi de dernier recours» qui serait financé par des ressources locales afin d’éviter la dette extérieure. Il pourrait être conçu de manière à stimuler la production locale de biens importés (tels que les produits alimentaires) afin de ne pas augmenter la facture d’importation et donc, indirectement, le besoin de financements extérieurs. Selon Kregel, cette stratégie ne peut réussir que si les gouvernements des pays en développement accusent des déficits budgétaires.

La difficulté est que les institutions financières internationales sont de solides partisans de la finance saine peu intéressés par le développement. Elles veillent plutôt à ce que les pays en développement soient en mesure de payer la dette extérieure et à ce qu’elles ouvrent davantage leurs économies au commerce international et à la finance internationale. Cela permet d’expliquer pourquoi les pays en développement financent les pays riches par des transferts nets de ressources, plutôt que l’inverse.

Alors que des auteurs MMT comme William Mitchell reconnaissent que «les problèmes spécifiques des pays en développement ne peuvent pas être facilement surmontés simplement en augmentant les déficits budgétaires», leur cadre indique clairement que ces derniers doivent «choisir» le secteur dans lequel ils souhaitent enregistrer un déficit, gardant à l’esprit que les trois secteurs (gouvernement, privé, extérieur) ne peuvent pas être excédentaires en même temps. Un déficit soutenu du secteur privé n’est pas souhaitable car il signifie l’appauvrissement des ménages et des entreprises domestiques. Un excédent extérieur n’est pas non plus nécessairement souhaitable, car il signifie un transfert net de ressources vers les pays riches. Un déficit budgétaire est souvent souhaitable et nécessaire car les pays en développement ne peuvent pas tous être en situation d’excédent (ou de déficit) extérieur en même temps.

Ces considérations d’équilibre sectoriel sont pertinentes à la lumière des discussions sur un Global Green New Deal. En l’absence de transferts nets de ressources des pays riches – en particulier les transferts de technologie – le Green New Deal dans les pays du Nord pourrait se transformer en un «Grey New Deal» dans les pays du Sud : une nouvelle externalisation des dommages écologiques et des coûts économiques des pays du Nord vers les pays du Sud.

En résumé, l’adoption d’une perspective MMT permet de mettre en évidence l’inadéquation du cadre de gestion macroéconomique dans les pays en développement, qui est orienté vers la préservation des équilibres financiers plutôt que vers la mobilisation des ressources intérieures, mais aussi celle du système économique mondial, qui fonctionne dans le sens d’une polarisation. Le constat n’est pas nouveau, mais il n’est pas sans intérêt de le réitérer d’un nouveau point de vue.

___________________

Article original : https://www.rosalux.de/