Annuler la dette publique fait-il sens?

par

Robert Cauneau – MMT France

Ivan Invernizzi – Rete MMT Italia / MMT France

28 septembre 2020


Résumé

La question de l’annulation de la dette publique, notamment celle qui est détenue par la Banque Centrale Européenne (BCE) suscite actuellement des débats en France. Cet article a pour objectif de présenter la vision MMT de cette question.

La définition comptable de la dette publique que MMT fait sienne est présentée, à savoir qu’elle est la somme des déficits publics, et qu’elle représente le passif de l’État. Dans ce sens, la dette publique n’est donc pas un problème pour les États monopolistes de leur devise. Par contre elle en est un pour ceux qui utilisent une monnaie étrangère, ainsi que pour les États membres de l’Eurozone, non dans le sens où cette dette serait trop importante, mais dans celui où ces États peuvent faire défaut.

Cette définition de la dette publique est complètement différente de celle que retiennent la plupart des économistes ainsi que les médias, qui la limitent aux titres d’État (emprunts), et qui la traitent comme ils peuvent le faire de la dette privée, en méconnaissance du fait qu’elle représente la richesse financière nette du secteur privé. Il en découle que l’annulation de la dette publique détenue par le secteur privé entraînerait une diminution de cette richesse nette, et ne ferait qu’aggraver la situation économique actuelle.

L’annulation de la dette détenue par la BCE est supposée dégager une marge de manœuvre au profit des États membres de l’EZ qui leur permettrait notamment de financer des investissements verts. Mais l’article montre clairement que ce type d’opération, qui ne se traduirait que par une modification du rapport dette/crédit que l’État a avec lui-même, non seulement ne fait aucun sens, mais également constitue une erreur dans le choix de la cible à atteindre, qui devrait plutôt être de permettre aux États membres de dépenser beaucoup plus que ne l’autorise à le faire actuellement le ratio dette / PIB, leur permettant ainsi de sortir de l’austérité qui y prévaut.


Annuler la dette publique fait-il sens?

La question de l’annulation de la dette publique, notamment celle qui est détenue par la Banque Centrale Européenne (BCE) suscite actuellement des débats en France. Il nous a donc semblé opportun, après une discussion de la définition de la dette publique, de présenter la vision MMT de cette question, en distinguant, d’une part, l’annulation de la dette publique détenue par le secteur privé, et, d’autre part, celle qui est détenue par la Banque Centrale (BC). Cet article traite de la dette publique des États monopolistes de leur devise en général. Toutefois, reprenant quelques développements de l’article que nous avons récemment publié sur « MMT et l’Eurozone »1 (EZ) et le complétant, il questionne également le cas particulier de l’Eurozone.


Qu’est-ce que la dette publique ?

Il convient tout d’abord de rappeler que MMT fait sienne la définition comptable de la dette publique, définie comme la somme des déficits publics. Elle équivaut à la devise nationale créée par la dépense de l’État qui n’a pas encore été utilisée par le secteur privé pour payer les impôts. Autrement dit, elle correspond à la devise qui a été créée par la dépense publique et mise à disposition du secteur privé, mais que l’État n’a pas encore retirée avec la taxation.

La dette publique représente donc la richesse financière nette du secteur privé.

Et la dette publique est assimilable à tout ce qui représente le passif de l’État : à savoir la somme du cash, des réserves bancaires et des titres d’État. En ce sens, cette définition rejoint celle de la plupart des banques centrales, ainsi que celle de la BCE selon le traité de Maastricht2.

Il en résulte que, lorsque l’on cherche à diminuer le déficit en augmentant les taxes et en diminuant la dépense publique, l’épargne du secteur privé se réduit, année après année. Cela signifie que rechercher à réduire le déficit public jusqu’au point de le rendre négatif fait que l’État retire davantage de devise par les taxes qu’il n’en crée par la dépense. Et cela crée de l’austérité.

Il est également important de rappeler que, pour MMT, la devise nationale ne peut être créée que par la dépense publique3. Par devise nationale, il faut entendre en réalité « Actifs Financiers Nets » (AFNs)4,, c’est-à-dire ce que le secteur privé reçoit lorsqu’il bénéficie d’un paiement de l’État qui par définition n’a pas de contrepartie en dette, qui améliore donc la situation financière nette des agents du secteur privé, par opposition au crédit bancaire qui est lui-même grevé par une dette.

Pour la plupart des non MMTers, influencés par le discours peu rigoureux des journalistes, la définition de la dette publique se restreint aux seuls titres d’État, et la plupart des raisonnements sont faits comme s’il s’agissait de dette privée. Ils ne prennent en compte, ni la création par la dépense publique des AFNs au sein du secteur privé pour un État dans sa propre devise, ni le fait que la dette publique représente en réalité le passif de l’État.

Cette définition de MMT de la dette publique lui attribue intrinsèquement une nature strictement différente de la dette privée. Dans le processus monétaire, la dépense publique intervient en amont, créant ainsi des réserves bancaires, donc de la devise. Et cette devise ne peut provenir que de la dépense publique. Lorsque l’État a dépensé et mis de la devise en forme de réserves bancaires dans le secteur privé, ces réserves ne peuvent prendre que deux formes, cash ou titres d’État. Cela signifie que les agents du secteur privé peuvent soit retirer du cash, ce qui change la forme de la devise de réserves en cash, soit acheter des titres d’État, ce qui change la forme de réserves en titres d’État. Mais il ne s‘agit que d’une modification de la richesse financière nette des agents. Les agents ne sont pas plus pauvres pour autant.

Ainsi, la vente d’un titre d’État au secteur privé ne se traduit pas par une augmentation de la quantité de devise nationale, qui, comme cela a été rappelé plus haut, ne peut être créée que par la dépense publique. Cette vente n’est rien d’autre qu’une modification de la forme de la devise, qui passe de « réserve » à « titres d’État ». Et ceci est également tout à fait vrai pour l’EZ. Cela signifie que, lorsqu’un titre d’État arrive à échéance, son remboursement, en sens inverse par rapport à son émission, ne se traduit que par une modification de la forme de la devise en la faisant passer d’un compte de titres d’ État à un compte de réserves, donc sans diminution de la quantité de devise, diminution qui ne peut être la conséquence que de l’encaissement des impôts.

Envisager la réduction de la dette publique, qu’elle soit détenue par le secteur privé ou bien par la BCE, c’est considérer que le niveau de cette dette est un problème, alors que, pour les pays monopolistes de leur devise, ce n’est pas le cas. La devise est une création publique. La dette publique est un enregistrement comptable de la devise qui a été créée par la dépense publique et qui n’est pas encore détruite par la taxation.

L’État dispose de toute liberté pour créer sa devise en dépensant, sauf s’il ne dispose pas du contrôle de cette devise, ce qui est le cas des pays qui utilisent une monnaie étrangère, ou bien des pays qui fonctionnent sous un régime de taux de change fixe. C’est le cas également des pays membres de l’Eurozone, mais pas de l’EZ prise dans sa globalité. Ainsi, par exemple, les USA ne peuvent pas faire défaut en dollars, l’Angleterre ne peut pas faire défaut en livres sterling, le Japon ne peut pas faire défaut en yens. Par contre l’Équateur peut faire défaut en dollars, et les États membres de l’EZ peuvent faire défaut en euros.

Un État qui émet sa propre devise ne peut faire faillite dans cette propre devise.

L’observation de la situation des pays montre bien que le niveau de la dette publique n’est pas un critère pertinent. L’exemple du Japon dont le taux d’endettement public est de 240 % du PIB est suffisamment éloquent. Contrairement à ce que nous entendons trop souvent, l’excès d’endettement public n’est pas le problème majeur des économies occidentales aujourd’hui. Il n’a jamais empêché le secteur privé d’investir. Également, un pays peut être amené à faire de l’austérité y compris lorsque son niveau de dette publique est faible. Le problème de la Grèce à l’époque de la crise des dettes souveraines, par exemple, n’était pas de souffrir d‘une dette excessive, mais de se trouver dans l’EZ, un contexte institutionnel dans lequel n’importe quel niveau de dette l’aurait inexorablement mené à faire de l’austérité.

L’annulation de la dette publique détenue par le secteur privé

De la définition de la dette publique qui précède, il découle que, lorsque le secteur public dépense une unité de devise nationale, cela se traduit par un revenu du secteur privé de même quantité. Quand on dit qu’il y a une dette publique de 100 milliards de devise nationale, cela signifie qu’il y a une somme de 100 milliards de cette devise au sein du secteur privé. La dette du secteur public est ce qui est enregistré en comptabilité, la quantité de devise nationale sur les comptes bancaires du secteur privé dans le système de la banque centrale. Et, ceci est confirmé par le fait que, si nous observons les pays qui disposent du plus haut niveau d’épargne du secteur privé, ce sont toujours les pays qui ont la dette publique la plus élevée.

La réduction de la dette publique d’un État dans sa propre devise détenue par le secteur privé réduit donc sa richesse financière nette. Elle a le même effet qu’une taxe ; elle crée de l’austérité, et aggrave la situation.

Lorsque l’État dépense, il fournit de la devise au secteur privé. Lorsqu’il taxe, il retire de la devise au secteur privé. La seule situation qui vaille est donc celle d’un déficit public, le montant cumulé des déficits représentant la dette publique.

Cela signifie que, réduire la dette publique, c’est réduire la devise dont dispose le secteur privé.

Ainsi, si l’on remonte dans le temps, l’histoire des USA montre qu’ils ont connu six périodes de dépression qui commencèrent en 1819, 1837, 1857, 1873, 1893, et 1929, chacune d’entre elles fut précédée par une réduction significative de la dette publique. Plus récemment, le surplus dont le président Clinton s’est tant vanté, à la fin des années 1990, déboucha inexorablement sur une dépression dont son successeur hérita.

L’annulation de la dette publique détenue par la Banque Centrale (BC)

S’agissant de l’annulation de la dette publique détenue par la BC, il faut d’abord préciser que, lorsque la BC achète des titres d’états détenus par le secteur privé, cela se traduit par une simple opération comptable qui ne fait que modifier la forme de la devise détenue par le secteur privé, la faisant passer ainsi du statut de « réserves » à celui de « titre d’État ». Il est donc important d’insister sur le fait que cet achat n’entraîne ni l’annulation de cette dette publique, ni son augmentation. Seule sa forme change.

S’agissant de l’affirmation selon laquelle cette annulation générerait une marge de manœuvre pour financer des investissements verts, il convient de rappeler que toute BC est une entité étatique. Ainsi, pour un État, annuler son rapport dette/crédit avec une autre entité du même État, c’est comme vouloir annuler le rapport dette/crédit que l’État a avec lui-même. Cette opération ne fait en réalité aucun sens. En effet, il ne s‘agit que d’un transfert comptable du bilan du Trésor vers celui de la BC, Cela se traduit par une diminution du capital de la BC, qui certes peut devenir négatif, sans que cela pose problème. Mais il faut bien être conscient du fait que cette opération comptable n’a aucune incidence sur la richesse du secteur privé, donc sur l’économie réelle.

Et cette annulation n’entraînerait en aucune façon une augmentation de la capacité des États-membres de l’EZ de dépenser.

Rappelons en effet que la BC prise isolément n’a pas la possibilité de créer des AFNs. Ceux-ci ne sont créés que par la dépense publique, pour l’EZ par le couple Trésors nationaux / BCE, lorsqu’ils dépensent. L’annulation de la dette publique détenue par la BC n’a donc en réalité aucun effet sur la capacité des États à faire du déficit, donc aucune incidence sur le chômage.

Militer pour l’annulation de la dette publique détenue par la Banque Centrale c’est se tromper de cible.

S’agissant du cas spécifique de l’EZ, militer pour l’annulation de la dette publique détenue par la BCE c’est se tromper de cible. En effet, le problème des États de l’EZ n’est en aucune façon leur taux d’endettement. Il est leur incapacité à dépenser suffisamment, donc à créer un déficit public suffisant pour créer le plein emploi. Et l’annulation de cette dette ne changerait rien au fait que les États sont limités par le ratio déficit public / PIB dans leur capacité de dépenser, étant précisé que cette limite, comme celle du ratio dette publique / PIB, sont en réalité auto-imposées par l’EZ. Il est donc beaucoup plus important de faire en sorte que les États de l’EZ évoluent vers une situation qui réduirait cette limite, ce qui leur permettrait de sortir de l’austérité. Le cas de la crise grecque est suffisamment significatif, provoqué non par une dette publique élevée, mais par un environnement qui limitait la capacité de ce pays à dépenser.

Il est donc beaucoup plus important aujourd’hui de se battre pour que, à l’avenir, d’une manière pérenne, pour que le ratio déficit/PIB soit relevé d’une manière suffisamment significative et que la BCE garantisse la dette des États de l’EZ, afin de libérer la capacité de ces États à atteindre le plein emploi et à produire des biens réels.

Défendre l’idée de l’annulation des dettes publiques détenues par la BCE, c’est accepter une erreur de la narration dominante, qui consiste à raisonner sur la dette publique comme on peut le faire sur la dette privée. Et c’est accepter, d’une manière implicite, la situation actuelle, qui fait que l’EZ a l’austérité dans son ADN. C’est refuser de résoudre le problème de fond, celui de la limite du déficit public des pays de l’EZ et de l’absence de garantie de la dette publique par la BCE. C’est refuser de se battre pour que ces dispositions soient modifiées d’une manière pérenne, dans l’objectif du plein emploi, dans l’intérêt du secteur privé, de l’économie réelle.

En effet, une fois de plus, le problème des pays de l’EZ n’est pas celui d’un endettement excessif. Il se situe fondamentalement dans la nécessité de les sortir de la logique d’austérité dans laquelle ils sont enfermés, en leur rendant l’espace nécessaire pour mettre en place des mesures de politique budgétaire adéquates, fondées sur l’augmentation des déficits publics, donc aussi bien sur l’augmentation de la dépense publique que sur la diminution des impôts.

Conclusion

Ainsi, les discussions sur l’annulation de la dette publique, non seulement manquent totalement de pertinence, mais également génèrent des effets pervers, notamment en confortant l’idée selon laquelle cette dette serait problématique, alors qu’en réalité elle représente la richesse financière nette du secteur privé.

La dette publique n’est pas un problème. Elle n’est un problème que si l’on en décide ainsi.

De plus, dans la mesure où les propositions d’annulation de la dette publique détenue par la BCE se font dans le cadre d’une logique de maintien de la France dans l’Eurozone, discuter de ces questions au niveau d’un seul État membre de l’EZ, en l’occurrence la France, n’a pas de sens. En effet, aussi bien la devise (l’euro) que le taux de change et que le chômage dans cette devise sont des sujets «continentaux». Et il importe de bien avoir à l’esprit que si un seul État membre se mettait à faire du déficit beaucoup plus que les autres États, il s’ensuivrait une situation dans laquelle, soit il subirait une migration importante depuis les autres pays, soit, dans l’hypothèse de la fermeture des frontières, il serait le réceptacle d’importantes importations depuis les autres pays. Des tensions apparaîtraient à l’intérieur de l’EZ, conséquence d’une situation déséquilibrée dans laquelle ce seul État profiterait de conditions qui lui seraient favorables, au détriment de tous les autres, qui en fait travailleraient et produiraient pour son seul profit.

Il découle également de ce qui précède que les discours sur la dette publique qui serait un « fardeau » ou un « cancer », ou qui évoquent le « mur de la dette », sont infondés. Et les appels à l’annulation de cette dette, qu’elle soit détenue par le secteur privé ou bien par la BCE, ne font qu’entretenir la phobie de la dette publique qui prévaut aujourd’hui aussi bien chez les décideurs publics que dans les médias, et par voie de conséquence dans le grand public.

Enfin, une question importante demeure, celle de savoir comment parvenir à un changement culturel qui ferait que, d’une manière rationnelle, le déficit et la dette publiques ne seraient plus perçus comme des « maux », mais comme des instruments permettant d’atteindre les objectifs de l’économie réelle.


Notes

1 L’article se trouve ici : https://mmt-france.org/2020/09/21/mmt-et-leurozone/

2 « La dette au sens de Maastricht est calculée dans le cadre des comptes nationaux avec une définition spécifique. Elle ne comprend pas l’ensemble des passifs financiers mais uniquement les numéraires et dépôts, les titres autres qu’actions que sont les bons du Trésor (BTF et BTAN), les obligations assimilables du Trésor (OAT), les Euro medium term notes (EMTN), ainsi que les emprunts ; en sont exclus les produits dérivés et les autres comptes à payer. » Extrait de https://www.insee.fr/fr/metadonnees/definition/c1091

3 Voir Daniele Busi, Rôle et limites du système bancaire, https://mmt-france.org/2019/07/31/role-et-limites-du-systeme-bancaire/

4 Le concept d’AFN, considéré dans le cadre du monopole de l’État sur sa devise, est au cœur de la MMT. Il la distingue de l’ensemble des autres approches monétaires, aussi bien orthodoxes qu’hétérodoxes, qui raisonnent en termes bruts, et non en termes nets. Dans la logique de la MMT, les AFNs sont la base financière sur laquelle repose l’économie ; c’est la richesse financière qui reste à l’agent économique une fois que toutes ses dettes ont été réglées. Ils constituent la partie de la richesse financière qui ne provient pas de l’endettement (crédit bancaire), mais des paiements définitifs (en relation avec l’État).


Illustration : Vedettes-du-golfe

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